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试论成都市城乡“统一户籍、自由迁徙”政策的重要意义

2013-06-12


  摘要:自建国以来,我国实行的严格的户籍管理制度。出生在农村的人就是农业户口(即农民)、出生在城镇的人就是非农业户口(即居民)。这些制度虽然是以部门文件的形式作为行政管理手段公布,但其影响却渗入敢社会生活的方方面面,在人身损害、社会保障等诸多法律、法规体系中,都体现了农业户与非农户口的身份差异。这种差异化的法律、法规体系,增加了立法、执法难度,不利于稳定和谐的社会环境。成都市的户籍制度改革,从根本上区别于改革开放以来的治标不治本的户籍改革措施,其法律意义上有重大的影响力,称其为我国户籍改革进程中具有里程碑意义的也不为过。

  关键词:户籍管理制度 公民权利平等 农民 居民 法律意义

  长期以来,户籍制度给国家管理带来了方便。但是,也同时存在严重的弊端,有的弊端甚至会影响发展的进程,由于受户籍限制,很多社会问题逐渐产生并累积。

  事实上,户籍改革的步伐从未停止,之前很多城市都曾宣布过形式多样的举措,但往往带有过渡性和功利性,并且大都不彻底,关涉利益的底线始终没能突破。有些地方甚至把转户籍变成是引资和吸引人才的筹码;或者惦记着农民的土地和宅基地,需要农民在保住土地权益和获得城市户口之间,作出“艰难的决定”。 无论是把户籍当做筛选人员的门槛,还是惦记农民的土地,都不是以人的尊严、权利平等和科学发展为目标,某种程度上还强化了户籍制造的不平等。

  过去的改革之所以不成功,一方面是因为没有把农民当做平等的国民,另一方面是因为没有从根本上改变二元化的户籍制度限制,仅治标不治本。

  2010年11月16日下午,成都市政府新闻办公室发布消息称正式出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》,将在2012年实现城乡统一户籍,民众可自由迁徙,并享有平等的基本公共服务和社会福利。该意见从根本上拆除了横亘在城乡之间的制度樊篱,不仅将《宪法》规定的公民权利义务平等在制度上落实了,而且还具有推动相关法制改革的现实意义。

  一、我国户籍管理的现状及成都市出台“统一户籍自由迁徙”政策的背景。

  虽然我国《宪法》规定了“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。” 但在现实环境中,不管是从最高人民法院的司法解释,还是各级政府部门的规章、文件,无不对身为农业户口和非农户口的公民分别对待。制度设计到社会管理过程,无不渗透出两种户籍身份的不平等。农民身份的公民履行了公民的义务,但并没有享受到公民的基本权利保障。民事侵权损害中的 “同命不同价”是典型的身份差别待遇造成的法律层面上的现状,社会保障中的对农民的忽视,连差别待遇都没有,就是一个有保障一个无保障的关系。

  虽然近年来经过改革,有一些改变,在其他政策程面的差别待遇,更是难以一一表述:农村失业劳动者和进城务工农业劳动者难以享受就业援助扶持政策;社会保险政策虽已惠及非城镇户籍人员但其享受标准较低;农村住房困难对象尚未纳入住房保障体系;城乡居民“三无”人员供养标准和最低生活保障水平差距较大;独生子女父母奖励政策尚未实现城乡全覆盖;城乡公共教育资源配置还存在不均衡现象;退役士兵安置和城乡义务兵家庭优待还存在差异等造成了城乡之间在教育、医疗、社保等方面的待遇差异和不均衡问题。

  二、成都市户籍改革“统一户籍自由迁徙”的主要内容

  为打破城乡分割的“二元”体制,成都市自2003年以来,特别是获批全国统筹城乡综合配套改革试验区以来,坚持不懈地推进以城乡一体化为核心,以经济市场化、管理民主化、社会公平化改革为取向,以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹“四位一体”科学发展总体战略,探索实践新型城市化、新型工业化、农业现代化联动发展的城乡全面现代化道路,初步形成了城乡同发展共繁荣、城乡群众共创共享发展成果、城乡经济社会一体化发展的新格局。在统筹城乡思路的引领下,成都市从民生最为迫切的教育、就业、医疗和社会保障几大领域“破冰”,以此促进农村居民享有和城镇居民平等的基本公共服务和社会福利。通过深入推进城乡统筹发展的持续努力,成都城乡居民所享受到的公共服务水平已经基本持平了,这就为我市推行户籍改革、统一户籍奠定了良好的基础。当然,成都市持续快速发展的经济,为推进统一户籍提供了良好的财力支撑。按不同的发展时期逐步进行不同户籍改革,为目前的彻底的户籍改革垫定了基础:2003年,取消了入户指标限制,以条件准入制代替“入城指标”;2004年,打破沿袭50年的二元户籍登记制度,取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分,统一登记为“居民户口”;2006年,率先实现本市农民租住统一规划修建的房屋可入户;2008年4月,实现本市农民租住私人住房可入户,彻底打破由货币筑起的阻碍农民向城镇转移的壁垒。 在此基础上,成都市经过长期酝酿,推出了“统一户籍城乡自由迁徙”的《意见》,旨在彻底破除城乡二元结构,彻底消除隐藏在户籍背后的身份差异和基本权利不平等。

  (一)根据成都市公开新闻发布会相关资料显示,该《意见》从机制体制创新上提出了12条具体措施。

  (1)建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度;(2)统一就业失业登记,完善就业援助制度;(3)进一步完善城乡统一的社会保险制度;(4)建立分区域统一的城乡住房保障体系;(5)分区域统一城乡“三无”人员供养标准和低保标准;(6)建立城乡统一的计划生育政策;(7)实现义务教育公平化;(8)统一中职学生资助政策;(9)城乡居民在户籍所在地享有平等的政治权利和民主管理权利;(10)实行统一的退役士兵安置补偿和城乡义务兵家庭优待政策;(11)市外人员入户享受与本地居民同等的待遇;(12)加强全域成都统一户籍改革的领导。

  这些措施中的要点有:

  1、户口登记 ,户口随居住地变动而变动 。

  长期以来,户籍迁移更多呈现出由农村进入城镇的单向性,而城镇居民要到农村落户,则受到了诸多的政策限制,且实际居住地和户籍登记地不统一的情况越来越普遍。《意见》明确,城乡居民凭合法固定住所证明进行户口登记,户口随居住地变动而变动。到2012年底前,成都将建立以身份证号码为标识,集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统。

  2、 住房保障 ,将农民纳入住房保障体系。

  依据意见,成都将建立分区域统一的城乡住房保障体系,第一次将住房保障由单一的城镇延伸到了“城乡”。各区(市)县对城乡居民符合住房保障条件的家庭,要统一纳入城乡住房保障体系,以廉租住房、公共租赁房、经济适用房以及租房、建房补贴等方式解决其住房困难。根据意见确定的时间表,2011年底前将完善城镇住房保障体系,2012年底前住房保障体系覆盖农村,实现城乡居民人人都能居有定所的目标。

  3、就业援助,农村居民将享受就业援助。

  今后,成都将建立城乡统一的就业失业登记管理制度,统一失业保险待遇标准。在法定年龄内,有劳动能力,有就业要求,在农村没有土地承包经营权和林地使用权(含土地承包经营权和林地使用权已转让的),出于无业状态的成都市居民,均可进行失业登记。到2011年底前,建立城乡统一的就业失业登记管理制度和就业援助扶持制度。这意味着长期以来重城镇居民失业登记和救助,轻农村居民失业登记和救助的现状将得到根本的改变,农村居民能及时得到就业失业登记和就业援助的政策保障。

  4、公平就学,中职学生无差别享受资助。

  今后,成都将统一标准,对就读中等职业学校的本市所有户籍学生实施助学政策。义务教育阶段学生应在户籍所在地就近入学、公平就学。同时,成都还将加快推进同一区(市)县域内城乡公共教育资源的均衡配置,争取在2012年实现既定目标。

  5、社会保险,建立城乡统一社保制度。

  过去,成都市为实现城乡一体化的社会保险制度,在未统一城乡户籍的情况下,先后建立了农民养老保险制度、城镇居民养老保险制度、非城镇籍从业人员综合保险制度,这次出台的《意见》,又在此基础上提出,要进一步完善城乡统一的社会保险制度。《 意见》提出,将进一步完善城乡统一的社会保险制度:2010年底前停止办理本市居民非城镇户籍从业人员综合社会保险,已有的非城镇户籍从业人员综合社会保险并入城镇职工社会保险。用人单位及其职工参加城镇职工社会保险,其他居民自主选择参加城乡居民社会保险或城镇职工社会保险。建立完善城乡统一的社会保险制度,从根本上实现了城乡社保的公平。

  6、退役士兵安置补偿,统一城镇和农村退役士兵的待遇。

  《意见》明确提出,实行统一的退役士兵安置补偿和城乡义务兵家庭优待政策,士兵入伍前只要没有土地承包经营权和林地使用权,都将实行一致的安置补偿和优待政策。

  7、市外人员,入户即享受同等的待遇。

  《意见》明确,市外人员入户,将享受与本地居民同等的待遇。

  另外,成都还将分区域统一城乡“三无”人员供养标准和低保标准、城乡居民在户籍地享有平等的政治权利和民主管理权利、建立城乡统一的计划生育政策。2015年底前,全市实现同一区(市)县统一城乡低保标准。成都还将逐步统一城乡居民人身损害赔偿标准。

  到2012年底前,成都将建立以身份证号码为标识,集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统。城乡居民凭合法固定住所证明进行户口登记,户口随居住地变动而变动。市外人员入户,也将享受与本地居民同等待遇。户籍改革的最终目标,是彻底消除户籍管理的城乡二元结构,彻底消除隐藏在户籍背后的身份差异和基本权利不平等,让户籍回归管理人口信息的本来面目。

  (二)上述十二条改革措施具有三大特点:

  1、充分尊重城乡居民自由迁徙的权利,提出要破除长期以来束缚城乡居民自由迁徙的制度障碍,从制度上建立起户口在居住地登记、随人员流动自由迁徙的统一户籍制度,实现户口登记地与实际居住地一致,全面建立户籍、居住一元化管理的体制机制。

  2、农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价,充分保障了农民的基本权益;尊重农民的财产权益。充分保障农民的各项权益不因居住地的迁徙、职业的改变而受到侵害

  3、破除了长期附着在户籍上的城乡权利不平等,实现统一户籍背景下享有平等的教育、住房、社保等基本公共服务和社会福利。户籍人口在户口登记地享受的基本权利主要牵涉政治权利、人身权利、财产权利、生育权利、就业权利、基本公共服务等。实现城乡居民平等享受各项基本公共服务、社会福利和参与社会管理,真正实现了城乡之间的互动,明确提出了实现城乡居民自由迁徙的具体路径。

  三、“统一户籍自由迁徙”具体内容的影射的法律意义

  (一)实现了宪法赋予的公民权利义务平等

  原来法律意义上的权利义务平等,只是写在纸上,在实际执行过程中,完全悖离了法律的本意。农民被各种制度和生存条件束缚在土地上,一代接一代的挣扎求生。宪法中的公民在法律面前人人平等只是理论上的权利。中国农民在为国家机器的运转做出巨大贡献的同时,并没有切实享受到宪法中宣称的“法律面前人人平等”。农民无论是在人身自由、社会保障等方面,都低于城镇居民。计划经济时代的农民为了改变农民身份,还有考学、参军之路可走,现在实行就业双向选择、差别对待的义务兵制度,原来对所有人都一样的条件变了,就是考学就业或参军改变身份,也会因为农民与居民的身份不同而有不同的待遇。使农民在残酷的现实面前,因先天环境、教育条件、经济条件造成的素质差异,总是以看起来“公平”的竟争面前输给城镇居民。也是造成目前贫富差距越来越大的原因之一:在贫困人口中农民所在比例越来越大。

  主要原因,就是身份的先天不平等。人之初,本来应当在一个起跑线上,但由于出生时家庭户籍的差别,其人身道路就完全不同。成都市的“统一户籍自由迁徙”实现了我国建国几十年来一直没有解决的“生而不平等”的人权问题。至少从形式上,农民和居民有了同一标准,真正落实了宪法中“任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务”。

  (二)民事法律适用上的权利平等

  众所周知,有民事法律的权利上,对农民与居民户籍不同的人,有不同的待遇。

  前面述及的各种就学、就业、就医权利不平等,甚至是农民没保障就不在赘述。从法律实践中,法律职业人都知道:虽然没有法律规定农民与居民不能同等对待,但在具有法律效力司法解释中以及地方法规中,是明确规定了农民与居民户口的人不同的权利。最为典型的是人身损害赔偿民事法律中,同一事件中得到赔偿的农民与居民身份之间的差距依据各省市具体经济发达不同情况而定,是五倍左右!也就是人们常常诟病的“同命不同价”!

  成都市实行了统一户籍,在处理这类人身损害赔偿的标准时,就不会在存在“同命不同价”的不公平现象,统一适用一个标准。户籍只是一种社会行政管理手段,真实客观存在的人不再有人为的、法定的差别待遇。

  户口虽然只是一张纸,背后却是权利平等的问题,成为了城乡自由流动和平等权利的障碍。户籍制度的改革是否是符合社会发展、历史进程,应当看其是否是以人的尊严、权利平等和科学发展为目标。成都市的户籍改革是最为彻底的,从根本制度上消除了人权不平等的障碍。

  (三)当然,任何改革都不可能一蹴而就,肯定会遇这各种各样的问题。尤其是运行了几十年的有关社会基础的户籍制度改革,关系到社会的方方面面,难免不面临的现有的制度困境。

  1、意见指出,只要一个人有某地的“合法固定住所证明”就可以拥有该地的户籍,那么“合法固定住所证明”指什么呢?法律意义上的合法固定住所是指居民依法拥有所有权的房屋,或居民按规定以租赁或其他方式取得使用权的直管公房、自管公房,或居民使用的所在单位自建住房或所在单位拥有产权的住房。因此这个证明包括购房合同或租房合同。而按目前农民的普遍收入,在房价高企的语境下,有多少农民能够购买城里的一套房?至于用租房合同作证明,对租房期限有怎样的具体规定,还需要在下一步的配套政策中进行细化。

  2、城镇居民和农村居民自由迁徙不再受任何限制,城里的有钱人在农村置办第二套房,甚至更多房产,大量的城里人可以移入自然环境更好的农村,呼吸更新鲜的空气、吃上无污染的绿色蔬菜,享受田园乐趣。这样,很有可能会导致农村的生存空间进一步挤压,生活成本增加。

  3、当农民只是一种职业,不再是身份,当原来的农村人进入到城市,他的职业会转变,也没有在实际的耕种土地,那么这时,他的职业就不再是农民,他还有资格拥有原来的土地承包经营权和宅基地使用权了吗?

  所以有人就在问,农民在农村有了宅基地、承包地,还可以到城市去落户,享受城市的社会福利,是不是一种“双重权利”?

  而这正是此次户籍制度改革的一大亮点,要保障农民的土地权利,让他们进城后不再有后顾之忧,这是符合中国国情的。城乡二元结构下形成的居民权益不平等,城乡居民享有的基本公共服务和参与社会管理机会不均等,农村居民生活水平和质量明显落后于城镇居民,而长期的城乡之间的社会财富分配差距又使农村居民对户籍制度改革后的生活保障缺乏信心。并且过去农民作出了巨大的贡献甚至牺牲,城市化、工业化才有了快速的发展,以工促农、以城带乡,这是经济发展的规律。

  农民带着土地承包权和宅基地进入城市,在现阶段从实质上讲是公平的,城乡毕竟还是存在着公共服务资源的不平等,各种机会分布的不均匀。农民土生土长在农村,其知识背景、阅历、生活习惯等跟一直在城市生活的人还是有差别的,他们真正融入城市是需要一定的时间的,若现在的农民一旦进城就会失去土地、宅基地,不利于保护农民的基本权益,实质上是不平等的。此外,在统一户口、农民变市民之后,还必须对进城农民提供更多有针对性的服务,比如就业指导等。只有从生产、生活上完全融入城市,农民才能真正成为市民

  4、城里人到农村落户,是否要分地?

  根据意见的规定,户口在居住地登记。城里人到农村居住,不会分给他们土地,他们当不了农民,户口却在农村,这是否有矛盾之处?为了保护农民的利益,现阶段只能采取这种折中的办法。

  5、城乡自由迁徙,必须以公共服务和社会保障的均等化为前提,否则可能引发人口盲目流动,影响社会稳定。

  农民带着土地进城,没有了后顾之忧,会不会掀起一股“进城潮”,让原本已经满负荷运转的城市更加紧张?在城里人享有的现有政策不打折扣的前提下,城市的服务及资源能够承载进城落户农民的需要吗?会不会存在农民和居民抢夺资源的情况呢?

  人员的自由流动取决于生活成本、市场资源配置。农民在城里租房购房,按照相关规定,这也要考虑生活成本、物价水平、个人条件等综合因素,一定不会为了得到政府的补贴挤到城市里来。过去出现这种情况主要是因为过去公共服务资源在城乡之 间没有均衡配置。

  众所周知,公共服务的提供,在很大程度上依赖于政府的财政支持,居民有选择户籍地的权利,政府要做的,是解决基本公共服务待遇,让居民无论住在哪里都活的有尊严。成都要尽可能均衡城乡公共资源配置,继续加大对农村的投入。同时也会合理改善城市公共服务设施,化解因城乡居民自由迁徙带来的压力。

  四、结 语

  成都市的户籍改革方案是目前为止在全国范围内是最彻底的。此次改革使让户籍回归管理人口信息的本来面目,只是便于政府获取真实人口信息,适时提供公共管理与服务。农民两个字,也将褪去长期固有的身份和阶层色彩,变成一种单纯的职业。少了这种身份差异,我们的社会将会更加公平和和谐。

  同时,《意见》的出台,将有效促进政府更好地关注民生、更加重视公共服务,满足人民群众过上更好生活的期待,促进公共资源在城乡均衡配置,生产要素在城乡自由流动,促进人口在空间上合理的分配和布局,建立起真正自由民主的现代和谐社会,它的重大意义是不容置疑的。

  更为重要的是,《意见》在制度上将宪法赋予每个公民的平等权利义务切实落实了,对将来在法律实践中的改革和创新,实现真正意义上的“法律面前人人平等”起到了先锋作用,对于推进我国城乡统筹发展无疑具有很好的借鉴作用。

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