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对我国农村土地制度改革与城乡统筹的思考 ------“日本农业协同组合”的启示及推进我国城乡统筹的建议

2014-06-08

　　根据全国科学技术名词审定委员会审对城市化(urbanization)的定义，城市化是一个地区的人口在城镇和城市相对集中的过程，也意味着城镇用地扩展，城市文化、城市生活方式和价值观在农村地域的扩散过程，也指人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口的转化以及城市不断发展和完善的过程。[1]

　　我国农村人口占全国人口的比重自1978年至2008年，呈持续减少的状态，由原来的82.08%减少到了54.32%，但我国幅员辽阔，以四川为例，2008年四川的农业人口为62.6%，城镇人口为37.4%，[2]可以看出，我国的城市化进程存在着地域性不平衡状态。在不久的将来，我国城镇人口将超过农村人口，而我国的城镇化进程将成为我国持续发展的动力之一;同时较沿海地区相对落后的内陆地区的城镇化进程可能将成为我国未来城镇化的主要部分。

　　在我国的城镇化进程中，由于历史、文化、经济等原因，加之在改革开放后新经济体制与旧法律规定的冲突，农村在城镇化进程中常常处于被动地位，并暴露出了诸多问题，如因户口的差别待遇、“小产权”房等。

　　为此，本文将围绕土地制度改革中城乡统筹出现的问题进行讨论，探索我国城镇化的建设性解决方案。

　　一、我国农村的基本土地制度在城乡统筹中出现的问题。

　　我国实行土地公有制，土地所有权人及其代表均由法律明文规定，其均为法定的特殊主体，即国家和农村集体经济组织。同时我国宪法和土地管理法均规定禁止买卖土地，非公有土地所有权主体不能通过市场交易取得土地所有权，我国房地产市场进行的土地交易仅为土地使用权交易。

　　在我国集体土地所有权受到国家法律和政府管理的限制，集体土地所有权在收益权和处分权两方面受到限制。在收益方面,根据我国土地管理法第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。可见，若要利用集体所有的土地从事房地产开发必须先由国家征用转变为国有土地后再由国家出让给房地产开发商，这就使得集体所有权的收益权受到了极大限制。在处分权方面，集体土地不得出让、转让、出租于非农业建设，集体土地所有者不得擅自改变土地用途，其向用地者提供土地使用权须经人民政府审批等，这就使得集体土地所有权中的处分权能收到极大的限制。

　　上述规定从人口大国的严峻现实、粮食战略来看，是无可厚非的，对于我国保护农业生产，具有重要意义。但是在另一方面，由于集体所有土地的收益、处分权能收到极大限制，集体所有的庞大土地得不到有效利用，而导致集体所有的资产难以得到增值。鉴于现今集体所有权土地在现实中管理秩序混乱的情况下，我国亟需规范并完善集体所有权土地的收益、处分权制度，让集体经济组织成员能从自身占有的资产中获利，这对于我国城乡统筹、缩小贫富差距都具有重要意义。

　　而日本与中国是近邻，属于海洋岛国，其面积、人口相当于我国部分省份，其人多地少的农业条件、人口在主要经济、工业城市相对集中的社会现实与我国的社会现状基本相同。日本关于缩短农业人口与城市人口的贫富差距和减小农村与城市的差异的制度建立与相关立法，特别是其“农业协同组合”制度对于我国开展城乡统筹、解决“三农问题”等社会问题有着重大借鉴意义和指导价值。

　　二、日本“农业协同组合”对我国城乡统筹的积极借鉴意义。

　　日本有着独特的“农业协同组合法”，该组织是在日本影响力最大、社会基础最广泛的农业从业人员的互助机构。根据《农业协同组合法》第十二条规定，其组合成员主要有两类，其一是农民，其二为从事农业的法人。《农业协同组合法》第八条规定，“农业协同组合”以为其组合成员及会员服务为目的，不得进行营利业务。而其服务范围更是包含了农民生活及经济的各个方面，为农民的生产、生活甚至农村的社会金融、社会保险等提供着强大支持。根据《农业协同组合法》第十条规定“农业协同组合”可从事的业务可以分为以下几大方面，储蓄信贷业务、农村生产、生活基础设施的建设、农业产品的物流、加工及销售、农业保险、社会保障制度、为提高组合成员经济地位同其他团体进行交涉及缔约。

　　我国于自2007年7月1日起开始施行《农民专业合作社法》，确立了我国的农民专业合作社制度，但是与日本“农业协同组合”制度相比存在以下不足。第一，农民专业合作社的业务范围狭小，根据该法第第二条规定，农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。可以看出其业务范围限定在了农业关联范围内。第二，农民专业合作社的会员构成存在限制，该法第十五条规定，农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的百分之八十。成员总数二十人以下的，可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员;成员总数超过二十人的，企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的百分之五。这样，我国农民专业合作社往往难以形成规模，对外也难以充分体现农民的真实声音。农民的权益保障往往难以得到强有力的支持。

　　可以看出日本的“农业协同组合”作为农民的团体，在农村内部方面，“农业协同组合”充分地为农民的生活提供着保障，对建立养老、医疗等社会保障制度、完善相应基础设施上起着重要作用;同时“农业协同组合”还能为农民提供低利息贷款、农业保险等创业支持，并在生产上起着领路者的作用为农民提供生产技术上的支持、提供相应服务将农民衔接到经济活动的链条上;在外部方面，“农业协同组合”集中代表农民利益，在同外部企业、组织进行交涉在经济活动中，对稳定农产品价格，增大农民发言权方面起到了重要作用，并最大限度保障了农民的权益。

　　三、关于我国城乡统筹的推进中“农民专业合作社”的建设与完善。

　　我国的城乡统筹面临着诸多问题，如农村土地制度、户籍问题等,特别是户籍制度在社会主义市场经济发展的今天受到了强烈的质疑，为此国家发改委特别批准了统筹城乡综合配套改革试验区，以进行城乡问题的探索性实验，在此背景下成都市政府新闻办2010年11月16日发布了，以中共成都市委名义下发的《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》(以下简称“意见”)。

　　该意见对于作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都市乃至全国具有重要意义。该意见公布了多项具体措施，其中值得关注的是，2012年成都将实现全域成都统一户籍，城乡居民可以自由迁徙，并实现统一户籍背景下的享有平等的基本公共服务和社会福利。同时农民转为城镇户口并不因此失去原有的农村宅基地使用权、土地承包经营权、林地承包经营权等原有利益。根据该意见，可以预见长期以来影响我国农村人口进城务工的一些问题，如教育、医疗、住房、社会保障等将得到一定程度的解决，同时对于缩短农村与城市经济差距、提供农民社会地位、改善城乡社会保障体系具有重大积极意义。

　　值得一提的是，在城乡统筹建设过程中，各个城市都是在摸着石头过河，但是与此同时农民也面临着来自城市的巨大挑战，人口大量向城市集中，势必导致社会资源与政府投入偏向城市，同时导致物价上涨，而偏远农村的教育、医疗等问题将进一步恶化。因此将有可能造成农村与城市贫富差距的进一步加大，甚至导致农业人口下降、失业人口剧增、城市贫民窟的产生等社会问题。

　　据此，笔者建议政府应该细化相关的政策规定确保执行的可行性，这样才能完善我国的农民专业合作社制度，让农民在巨大变革之中充分利用政策带来的机遇，维护自身权益，让来自城市的投资与技术与自身的资源相结合，让农村在城市化进程中取得同步的发展，而不是被动地接受城市化，同时利用在城市化中取得利益，完善农村自身的医疗、教育、社会保险、基础设施等。其次，城市居民、经济组织也能在与农村专业合作社的合作中互惠互利，达到双赢的目的。

　　四、笔者对我国城乡统筹的思考与建议。

　　综上所述，笔者认为我国可以充分借鉴日本“农业协同组合”的先进经验，对农村相关制度进行改革，以缩小城乡贫富差距，以推进城乡统筹的深化。让农村专业合作社正真地为农民服务，通过协同机构进行决策，合理安排和利用本集体经济组织内的产业与资源，让农民通过自己的力量，改善自身经济情况，完善社会保障。同时让农民的声音在协同组织的代表下充分同外部组织、行政机关进行协商，让农民的劳动成果与农村资源所产生的利益充分惠及协同机构的会员。

　　对于立法机关来说，要根据我国国情改革和完善农民、企业成立农村协同机构的立法，对农村协同机构进行适当监督与管理，在合理推进城乡统筹在此基础上，鼓励农民成立协同组织。这对于我国的城乡统筹乃至“社会主义和谐社会”、“社会主义新农村”的建设都具有积极意义。

　　[1] 全国科学技术名词审定委员会，《地理学名词》，科学出版社 ,1989 .2。

　　[2]中国统计出版社，《中国统计年鉴2009》， 2009。