笔者在无讼案例网上通过设定“公安机关”“指定居所监视居住” 两个关键词检索，检索2016年到2020年共五年间全国各地各级法院作出的一审判决书，最终共收集到13549份判决书。实践中存在大部分案件为不捕转指定居所监视居住，通过指定居所监视居住，向犯罪嫌疑人施加压力，以突破其心理防线，达到侦破案件、深挖案情或者迫使犯罪嫌疑人退还涉案款物的目的。而在突破案情或者达到目的之后，便将犯罪嫌疑人逮捕或者取保候审。指定居所监视居住出现过多起违反法律的超期监视，都说明在期间适用上公安机关存在过大的自由裁量权，将一个准羁押措施决定权与执行权一并交于一个部门，存在非常大的风险。

1、现行法律规定未明确公安机关将指定居所监视居住相关信息通报检察机关的义务，因制度缺失导致检察机关无法第一时间获得对侦查机关指定居所监视居住的信息，更无从开展监督工作。

按照《刑事诉讼法》规定，公、检、法都可作出指定居所监视居住决定，由公安机关执行;但在公安机关自行作出指定居所监视居住的决定并执行的情况下，法律没有规定公安机关将指定居所监视居住相关信息通报检察机关的义务，导致检察机关在事前、事中、事后都不能及时掌握相关信息，无法启动监督程序。

最高人民检察院于2015年12月17日发布《人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定》(以下简称“规定”)，虽然《规定》完善了人民检察院对指定居所监视居住实行监督的相关内容，但人民检察院实行监督的前提是公安机关向检察机关提交指定居所监视居住决定书及相关证据。而现行法律规定并未明确公安机关向检查机关提交指定居所监视居住决定书的期限，导致在实际工作中，公安机关不及时向检查机关提交，致使检查机关无从监督。犯罪嫌疑人的权利又从何保障呢?而最高人民检察院发布的《规定》是否就成为了一纸空谈呢?并且按照目前的规定，侦查机关不通报检察机关的行为不违法，检察机关未能获悉指定居所监视居住、不能开展检察监督的行为也不违法。法律规定明显滞后，不适应指定居所监视居住情况发展的现状。

2、应由检察机关的侦监部门统一决定指定居所监视居住措施，防止公安机关自行降低逮捕条件的标准以适用指定居所监视居住。

采取指定居所监视居住强制措施的前提是符合逮捕条件，但现行做法中，有的侦查机关调查取证后，采取指定居所监视居住的措施的证据标准审查由侦查机关自行决定，即侦查机关可不经再次报请逮捕程序而自行决定是否采取指定居所监视居住措施。笔者认为，现有规定有待商榷。若侦查机关自行决定采取指定居所监视居住难免存在因办案需要自行降低适用条件的情况。因此，笔者认为，侦查机关对于采取指定居所监视居住案件也应报检察机关审查批准，防止侦查部门自行降低逮捕条件以适用指定居所监视居住。建立决定、解除和变更的信息通报机制。

3、根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百一十三条，公安机关适用指定居所监视居住“自己决定、自己执行”，缺少监督。

《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百一十三条规定“公安机关决定监视居住的，由被监视居住人住处或者指定居所所在地的派出所执行，办案部门可以协助执行。必要时，也可以由办案部门负责执行，派出所或者其他部门协助执行。”

根据此条规定，应该由指定居所(场所)所在地的派出所执行，办案部门协助执行，那么原则上都应该由指定居所所在地派出所来执行该案的指定居所监视居住，办案部门协助执行为例外情况。但实践中，经常出现办案机关自行执行的情况。

《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十条规定“原受理案件的公安机关，在收到上级公安机关指定其他公安机关管辖的决定书后，不再行使管辖权，同时应当将案卷材料移送被指定管辖的公安机关。”虽然公安部在部门规章中已经尽力避免原受理案件的公安机关移送给其他公安机关管辖后，继续插手案件的情况，但实际工作中仍存在许多漏洞尚需补正。如笔者知道一起案件，原侦查机关受上级公安机关指定移交案卷材料移交给新的侦查机关后，原侦查机关工作人员又接受上级公安机关指定，以新的侦查机关的名义进行侦查工作，实际上仍然在行使管辖权;在原侦查机关工作人员继续实际上行使管辖权的情况下，执行指定居所监视居住的工作人员全部是原侦查机关的工作人员，实质上还是既办案，又执行指定居所监视居住。笔者建议在该规定中增加主体范围，案件移送后原办理案件的工作人员也应回避该案件的相关工作。

(一)、对于“无固定住处”的理解模糊不清。

目前，对“无固定住处”没有详细解释，仅有《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《规则》)第一百一十条规定：“固定住处是指犯罪嫌疑人在办案机关所在地的市、县内工作、生活的合法居所。”根据该条规定，无固定住处可以理解为“在办案机关所在地的市、县内没有合法的居所”。要正确理解无固定住处的涵义，就需要正确理解办案机关所在地的“市”、“县”的范围。

在多数案件中，在犯罪嫌疑人不符合逮捕条件，且犯罪嫌疑人在办案机关所在的地市级范围内有固定住处的情况下，侦查机关仍然以犯罪嫌疑人无固定住处为由对其指定居所监视居住。而公安机关给出的答复为犯罪嫌疑人在办案机关所在地的区没有固定住处。公安机关认为这里的“市”应当做狭义理解为“县级市”。因此，应当进一步明确“固定住处”的标准，并排除犯罪嫌疑人有能力租住房屋的情况。

指定居所监视居住中的“市”、“县”范围的理解，关于“市”的范围并没有相关解释。我国行政管理体系中“市”包括直辖市、较大的市、设区的市、不设区的市。此外，还有计划单列市、副省级市、地级市、县级市等。笔者认为，不能简单地对照行政管理体系，而应从保障人权、严格适用刑事强制措施出发，明确“市”、“县”范围。在这些“市”中，《规则》规定的办案机关所在地的“市”既包括县级市，也包括地级市和直辖市，但直辖市的“市”的范围是否应当包括下辖的区?地级市的“市”的范围是否应当包括下辖的县级市?例如对于在甲地区有固定住处的犯罪嫌疑人，侦查机关为了达到实施指定居所监视居住限制其人身自由的目的，而由上级公安机关指定，将案件指定到到没有固定住处的乙地区公安机关管辖，并由乙地区公安机关对犯罪嫌疑人采取指定居所监视居住。这些现象都是对“固定住处”规定的曲解，造成指定居所监视居住的滥用。

对于固定住处中的“市”究竟应当如何理解，侦查机关对于采取指定居所监视居住案件是否应当报检察机关审查批准?笔者认为，指定居所监视居住的立法定位是为了更大程度地保障人权，对于“市、县”的理解应该符合普遍适用方法和保障人权的角度理解，即与行政区划“省、市、县、乡”中的市、县相对应，包含其下辖的辖区。但在司法实践中，监视居住尤其是指定居所监视居住的适用被扩大滥用，成为侦查机关变相羁押的手段，以规避《刑事诉讼法》关于拘留、逮捕犯罪嫌疑人、被告人应当及时送看守所羁押，提讯时必须填写严格的提讯记录，讯问必须在看守所进行等的监督机制。

鉴于目前只有最高人民检察院制定了《人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定》，是检察院内部的规定，不能制约参与刑事诉讼的其他机关。有必要由全国人大常委会对指定居所监视居住指定专门规定。

1、明确指定居所监视居住的适用范围。

2、明确参与指定居所监视居住的机关、其他参与人的地位。

3、明确指定居所监视居住工作流程。特别是启动、各机关之间的衔接。

4、明确指定居所监视居住中的“市”、“县”范围的理解。“市”的范围应当理解为地级市的整体范围。

5、明确居住场所的设置要求。要求居住场所应当具备正常的生活、休息条件，安装监控设备，便于全方位监视、管理，全程监控并保存相关监控资料，具备必要的安全防范设施，能够保证办案安全。

6、强化对被监视居住人员的权利保障。入住居住场所前，被监视居住人应当由指定医疗单位对其进行健康体检。入住时，执行人员应当告知其相关权利义务，对其进行体表检查，发现被监视居住人有明显外伤的，应当拍照或者摄像取证，核实伤情及形成的原因并做好笔录。

7、辩护律师要求会见被监视居住人的，办案部门应当在四十八小时内作出决定，建议在指定居所监视居住场所或者其他符合规定的场所安排进行。

8、加强对指定居所监视居住执行的检察监督。

建立健全执行监视居住案件信息通报制度，公安机关对犯罪嫌疑人决定执行指定居所监视居住的，办案机关应当在二十四小时内将指定居所监视居住决定书副本抄送检察机关，解除指定居所监视居住的，办案机关应当在二十四小时内将解除或者变更情况书面告知检察机关。

检察机关对被指定居所监视居住人员进行询问时，侦查机关侦查人员、看守人员不得在场，以保证询问的客观性。

建议由两高三部共同签订相关制度性文件，或者由各省、自治区和直辖市一级的政法部门联合签订具体的实施意见，自上而下地逐层逐级落实，并建立责任追究机制，一次性解决信息来源滞后、不畅的现实难题。